摘要：结合《高等学校章程制定暂行办法》的颁布实施，分析了国外大学章程的法理作用和我国制定高校章程的治理意义，并对章程的产生发展历史进行了回顾。章程是改革的成果，章程制定更是改革的过程。与章程制定直接相关的改革内容有现代大学制度建设和高校分类体系建设。章程制定要兼顾改革过程与成果规范的统一，需经历充分协商、前期多样、后期规范等过程。
关键词：高等学校；章程制定；大学制度；改革过程；成果规范
2011年11月28日，《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《办法》）以教育部第31号令的形式颁布，并于2012年1月1日起施行。为推动《办法》的贯彻实施工作．教育部办公厅颁发通知要求全面部署高等学校章程建设工作，推动所有高等学校在2012年内全面启动章程制定或修订工作，做好章程制定的分类指导与试点工作，建立健全章程核准程序与机制，并明确了“章程建设在完善现代大学制度，推动高等学校依法治校、科学发展中的基础性地位和重要作用”。这是中国高等教育发展史上具有里程碑意义的重要事件．它将结束高等学校长期以来无章办学的历史。虽然，章程制定是完善现代大学制度建设、推动学校科学发展的重要内容．但是现代大学制度建设尚处在进程之中。因此，我们需要兼顾改革过程与成果规范的统一．并以此来对待高校章程的制定工作，使其起到应有的法律效力。
一、章程对高等学校科学发展的保障作用
章程是约定和阐述独立主体的使命、界定内部各利益关系的责任和义务、处理主体与外部利益相关方的关系的准则．是书面写定的有法定意义的组织规程。《国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2010-2020年)》（以下简称《教育规划纲要》）在“完善中国特色现代大学制度”一节中明确提出了“加强章程建设”的具体要求。目前，教育部又开展了以推动《办法》贯彻实施为主要内容的高等学校章程制定全面启动工作，预示着高校法人地位将进入实质性落实阶段。
（一）大学章程所具有的法理作用
现代大学传承于中世纪的欧洲大学，大学章程首先也是舶来之物。但是，现代社会办学不仅是高校内部的事情，还涉及学校与政府、与社会各方面的关系，章程因此而又有其新意。章程就是规矩，体现着法治精神，有“大学宪法”之称。从国外大学章程的作用来看．所具有的法理意义主要是：
1．章程是大学依法自主办学的产物。在中世纪，大学经由特许状而获得独立于出资人和举办人的独立法人地位，享有学术自由和独立的财产权，并享有独立于股东或发起人的永久存续权。由于各个时期不同国家的大学发展背景的差异．大学组织规程有其不同的表述方式，其历史脉络总体上是先有特许状后有章程，但后来因时代和国别不同它们也交织在一起。按照传统，大学特许状一般由教皇或国王颁发，赋予大学开设课程、招收学生、聘请教师、制定学术标准的权利。在地位上，大学特许状似乎像当今的执照或政府批文．是界定大学与政府间权利义务关系的法律性文件。但其内容又规定得非常详细：确立大学特许法人的法律地位，规定大学内部法人治理结构，纲领性地划分大学内部各方的权力、职责。
为了保障大学拥有的办学自主权，先通过立法确立大学的自主地位，再通过章程确定其运行规则．是现代西方市场经济发达国家的普遍做法。法国有关高等教育法案赋予了大学的教学与学术、行政与财政自治权利．规定了以科学、文化和职业为特点的公立机构为国立高等教育和科学研究机构，具有法人资格，在教学、研究、行政、财政方面享有自主权，同时又要求大学依据法律由校务委员会的多数决定自身章程和内部结构。英国大学自古就有高度自治和学术自由的传统．在法理上大学和学院属于“私人部门机构”(private sector institutions)．拥有很大的自主权，大学特许状、章程对此均有明确界说。引导19世纪初期德国大学改革的思想家们认为，大学只有获得自由，才能很好地完成历史赋予它们的使命，而大学自由的制度保障只能是大学自治。在这一大学理念指导下形成的制度中，大学虽为政府所立，却享有充分的自治权。日本在法人化改革中产生的《东京大学宪章》中提到：本宪章是关于东京大学的组织结构、管理运营的基本原则，对于东京大学相关的规定，必须依据本宪章的基本意旨进行解释和运用施行。
大学因自主办学而需要有章程，大学章程会同有关法律，厘清了大学和政府及其他社会组织的界线，明确了大学自治的空间和自治权的范围，因而成为大学运行的合法依据．也从根本上确立了大学的管理运行体制。
2．章程是外部对大学实施影响的产物。西方大学自成立以来．就一直是政教双方争相争取的力量，并因特许而获得自治权利。但是，大学的成长发展从来就不是孤立地自治．自诞生以来也从来就没有实现过完全的自治。“在其作为一个学术机构出现之后，就一直处于不同社会势力和力量的作用之下．最初是教会、皇帝、国王和城市的交互影响，之后是政府、市场和科学的相互作用。”[1]因此，自治是一个程度和范围的概念。
历史上．特许状或大学章程本来是大学自治的象征和保障，但在强权面前它们又是脆弱的。虽然教皇和法国国王相继给予巴黎大学以司法特权．但权力毕竟掌握在当权者手中，干涉大学自治易如反掌。如，13世纪中期．法国国王亚历山大四世通过发布“新的光明之源”谕旨．表示支持托钵会修士，并毫不犹豫地取消了大学的特许权。随着西欧民族国家的进一步兴起，大学更进一步从桀骜的“国王的大公主”成为“国王的掌中之物”[2]。
大学不能超越社会而独立发展。章程或特许状既是大学自治的保证，也是政府参与大学治理的机制。英国牛津大学从早期教皇特许，到1571年牛津和剑桥两所大学的成立法案(Act)对其法人地位的确认，再到1636年查理士一世的皇家特许状(the Great Charter)对大学权力的强化与分配，以及从多个章程版本的并存，其修改要不要得到枢密院批准，再到2002年“女王会同枢密院”( Queen -in -Council)审议批准的新章程生效，无不体现出外部与大学之间及大学外部相互之间对大学的控制、妥协与协商。日本大学宪章的英译名是charter．也即英国特许状的译法，作为新制定大学章程的日本选用charter作其英文用语，不能不让人感受到政府影响的作用。
（二）我国当今高等学校章程制定的治理意义
我国1995年颁布的《教育法》规定学校有按照章程行使自主管理的权利．1998年颁布的《高等教育法》规定申请设立高等学校应当向审批机关提交章程并专门规定了高等学校章程的内容，说明了章程的法律地位。但是，之后章程制定与建设工作严重滞后，高等学校并未真正成为自主办学的实体，未能实现按章办学。
1．章程制定标志高校独立法人地位的实质性落实。章程的主体应是独立实体，非独立实体不能有章程而只能有内部规章。章程制定工作的全面启动，将标志着高校自主办学实体真正形成，预示着我国将进入高校法人地位的实质性落实阶段。
《高等教育法》规定“高等学校自批准之日起取得法人资格”．其第三条指出“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则”。现实中高校法人地位的实现需要理清两种关系：一是办学的外部关系，即所谓的面向社会和依法办学：二是办学的内部关系，即所谓的自我管理和约束机制。第一种关系主要由法律明确，章程承接：第二种关系主要由章程明确，辅之于具体的内部规章。因此，章程“上承国家教育法律法规、下启学校规章制度”，是推动和规范高校面向社会依法自主办学的基础．是处理学校与政府、社会及其内部关系的准则，是大学在法律框架下行使自治权利的自我规范．这才有其“大学宪法”之义。
改革开放30多年来，我国开展了轰轰烈烈的高等教育管理体制改革。但是，由于长期以来高等学校并没有被称之为“大学宪法”的章程的存在．国家法律很难落到实处，学校自主权难以真正落实，即在治理模式上尚没有突破“国家法律法规一学校规章制度”的体制安排．这才有过去经常出现的权力“放”与“收”的循环和近年来热议的高等学校“去行政化”之争。一方面政府宏观管理部门在不断进行着下放权力的尝试，另一方面具体业务机构又一直在寻求工作上的抓手。如近年来，项目的增加非常快，政府配置高等教育资源方式行政化倾向严重．导致高等学校以行政化的方式获得并分配高等教育资源．始终达不到建立现代大学制度的目标。
借此章程制定全面启动之机，我们需要努力推动高校依法自主和按章办学，协调好政府与高校的关系、完善学校的治理结构，认真将改革的成果以章程的形式固定和规范下来。这就是笔者所指的全面启动章程制定的里程碑意义．即将章程的制定过程看作是现代大学制度改革、建设和完善的过程，看作是促进高等学校发展的过程，章程是改革成果的体现。
需要明确的是，章程一旦确立，依照《教育法》，学校就具有“按照章程自主管理”的权利，政府或其他机构对学校的过度行政干预就丧失了法理基础。
2．章程可视为高校和政府间的一个合约。由于此次章程制定的主体是各高校，因此很多人认为章程不必涉及政府与高校的关系，因为学校无权界定它，其实不然。首先，章程的上位法律已充分地规定了高等学校的法人地位；其次，《办法》第五条明确规定“高等学校的举办者、教育主管行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系”；此外，《办法》第二十三条还明确规定了教育行政部门的核准制度。核准即审核批准，表示认可，章程此时体现出了政府与高校间的合约价值。
现代大学制度的建立．有赖于一种科学的政府与高校的关系，方向是已经确立的“政府宏观管理、学校面向社会依法自主办学的体制”。为此．需要明确高校与政府的关系，充分尊重高校办学自主权，规范政府管理高校的行为。
政府和高校都是为公共利益服务的机构[3]．高校不是政权机关．不能用政府管理模式管理学校和进行学校内部管理。高校与政府部门间的平等、伙伴关系，也并不代表高校在发展和管理上可以无政府或无序。当今社会的高等教育已与社会经济发展、国家综合实力和竞争力紧密地联系在一起，办学已不仅仅是处理学校内部的事务，高校不能超越社会而独立发展，政府也不可能放弃自己应有的责任。因此，有效的管理应是学校意志和国家意志的综合体现，满足政府目标和高校自主的双向要求，这样才能实现学术和国家利益的最大化。问题的关键是什么样的管理模式能满足这样的要求。
政府对高校的合约管理是能满足这种要求的一种方式。即在《高等教育法》等有关法律法规及国家发展战略的框架下，政府对高校提出目标和要求、批准学校的章程和发展规划，提供财政及政策支持、进行绩效评估，高校在宏观框架内实行自主办学。因此，章程可视为政府与高校间的一种合约。在性质上，这种合约关系为行政契约．界于行政行为和私法契约之间，兼具行政的公务性和契约的合意性。
3．章程展示着高校独立法人的组织规程。章程需要向内外部昭示它是如何办学和发展的，是如何依法治校、按章管理的。章程首先要彰显高校的使命。不同高校的使命是有差异的．使命及其具体的办学目标与学校定位和人才培养特色密切相关。《办法》第七条规定章程应载明“学校的机构性质、发展定位，培养目标、办学方向：经审批机关核定的办学层次、规模；学校的主要学科门类”等，充分表达了对使命的要求。明确使命，既能使高校内部、政府部门、社会机构与大众等主体从战略高度思考学校的发展方向，也会对教师和学生的行为起到潜移默化的指引作用。
章程更要清晰地界定内部治理关系。这种关系主要体现在决策机构、行政机构、学术机构的划定上[4j，包括机构间的运作程序，各机构及重要岗位的职责、义务等。不同高校的内部治理结构在大的组织框架下可以根据学校实际与发展需要而有所不同，应当有利于推进教授治学、民主管理，调动基层组织积极性。对此，《办法》均有指导性意见。
二、高等学校章程发展历史的回顾
从世界范围来看．章程是高等学校实现依法治校、自主办学的必要条件，可以兼顾政府和学校双方的诉求。
（一）大学发展史视野下的章程
在大学发展史上．特许状和章程尽管有不少共性的东西，但它们毕竟还是有所不同。
1．大学特许状。现代法人的概念与早期的特许法人有着渊源关系．罗马法中出现的特许法人是最早的法人形式。特许法人不是自我形成的，它必须由外部权威创立，后来梵蒂冈教廷将这一概念用作界定教皇对各地教会权威的一种手段。在当时的社会治理中，经由特许状而获得法人资格是唯一设立法人团体的途径。
大学是最早的特许法人之一。借鉴中世纪的行会组织．巴黎大学的教师经过艰苦斗争逐渐获得了当时行会所能有的特许权，并审时度势地创造了他们所需要的自治机构。大学特许状的权威性首先来自于教权，中世纪教会拥有足以与世俗权力抗衡的权力，因此，教会颁发的特许状赋予了大学诸多特权，但宗教改革之后赋予大学特权的特许状主要来自于王权和国家权力。英国牛津、剑桥、格拉斯哥等古老大学都首先经由教皇颁发特许状而成立，牛津、剑桥虽然早期并没有整体得到过皇家特许状．但其所属的学院几乎都是根据皇家特许状而成立的．并在成立伊始就拥有独立的法人地位．其后很多英国大学系据皇家特许状而建立。
发源于殖民地时期学院的美国大学．其最初的合法性也是源自特许状。如1636年成立的哈佛学院于1650年获得麻萨诸塞议会为其颁发的特许状．威廉玛丽学院则于1693年得到英国皇家特许状而成立。
2．大学章程。法国巴黎大学取得行会式特许权并成为自治机构，重要特征便是拥有自己的章程，并有权要求其成员做遵守章程的宣誓．有权开除违规者。巴黎大学最早的章程，当属1215年的章程，为教皇特使为巴黎大学制定[5]．但1231年教皇格雷古瓦九世发布谕旨同意颁发的新章程被称为创办巴黎大学真正的“大宪章”[5]93。当时大学之所以要有章程，一方面是模仿职业基尔特、城市公社等其他行会组织的模式，另一方面也源于亚里士多德的《政治学》中的古典法原则．即权力在选举的官员与大学全体大会之间分享[6]。
英国大学章程依据特许状或国会法案而制定。在高等教育的治理制度中，大学章程起着核心的作用，规定了政府如何介入、在什么范围和多大程度上介入大学治理．社会在什么范围和多大程度上参与大学治理，大学如何在适应社会发展要求和保持大学自治、学术自由之间取得平衡。
德国的高等教育产生于中世纪晚期，其产生方式不同于欧洲早期的大学．虽然采取了巴黎大学自治团体的模式，但它不是作为学者联合体自发产生的，而是由代表封建邦国的诸侯建立的。因此，从一开始德国的大学就既有学术自治的传统，又有着受政府控制的特点．大学既是国家机构又是社团法人[7]。大学在获得建立教育机构许可的同时．必须提出自己的章程作为其“基本法”。章程制定后，不能随意改动，如有改动要经过严谨的程序。
美国大学章程也是以特许状为基础发展演变而来的．如建立于殖民地时期、后来成为世界著名私立大学的大学章程就起源于英国王室或殖民地议会颁发的特许状。而建国后成立的私立学校，其创办要得到当地州政府的签准．州政府对其注册资格根据相关法令、法规和行政规章进行审批，因此这些私立院校的大学章程的制定及法律效力渊源于本州的相关法律法规。对公立院校来讲，通常由各州议会通过立法而建立．大学章程的法律效力一般源自联邦或州立法。
日本大学原来并没有章程．但伴随着2004年4月正式实施的大学法人化改革．从明治时期开始的一百多年来日本政府对大学的传统管理模式发生了巨大的变化．各个大学都在重新研讨自身定位和未来发展目标．大学宪章作为一种新制度管理下的新形式应运而生。2003年3月18日召开的东京大学评议会通过了《东京大学宪章》，之后在《东京大学宪章》范本的引领下，各国立、公立大学纷纷效仿。
（二）我国高等学校章程制定历程的回顾
改革开放以来．我国围绕着简政放权开展了多项改革探索，目的是有效激发制度的活力。市场经济是法治社会，需要秩序，促进高校科学发展的基本经验就是要依法治教、依法办学。随着改革的推进，高等学校章程建设的需求越来越紧迫。
1．高校独立法人地位凸显依法自主办学、按章自主管理。1978年党的十一届三中全会以后，我国社会发生了巨大的变化，教育体制迫切需要改革。1985年中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，指出在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权。1993年中共中央国务院发布《中国教育改革和发展纲要》，规定在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务．使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体．并提出学校要善于行使自己的权力，承担应负的责任．建立主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制。
1995年全国人大通过《中华人民共和国教育法》，明确学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格，并从法律层面首次提出了具备章程的要求。《中华人民共和国教育法》第二十六条规定，设立学校必须具备的基本条件，首先要“有组织机构和章程”，第二十八条学校行使的权利，首先是“按照章程自主管理”。1998年全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国高等教育法》。该法进一步明确了高等学校的法人地位，规定了申请设立高等学校所需章程的具体事项，规定了章程包含的10项内容，并规定章程的修改应当报原审批机关核准．
从政策性规定到法律条文．高等学校独立法人资格的确立，为高等学校制定章程，依法自主办学，按章自主管理奠定了法理基础。高校在学科调整、教学活动、科学研究、人事安排、财物配置等方面的自主空间的扩大，也为章程建设赋予了实质性的内容。
2．高等学校的章程制定。1999年5月，教育部在上海召开全国高校内部管理体制改革座谈会．会议的共识是高等教育的改革和发展已到非常关键的时刻．必须下大力气积极推进新一轮高校内部管理体制改革[8]．改革的重点是增加高等学校的办学自主权和人事制度改革。但是，接着开展的高等学校大幅度扩招又使得高等教育转向应对发展的任务，转向改善办学条件、提高教育质量。
之后，建设世界一流大学、构建现代大学制度逐步成为高等教育面临的新课题。随着教育法律法规的逐步完善，为适应新时代的要求，部分高校开始制定学校章程。吉林大学2003年启动了现代大学精神研究,2004年开始了现代大学制度建设的探索．2005年着手成立章程起草委员会与专家工作组．并于同年12月出台了《吉林大学章程》，2006年1月1日起正式实施。2006年，教育部要求高等学校开展章程制定的试点工作，北京大学等知名高校纷纷响应。2007年，教育部法制办公室对全国高校章程建设的整体情况进行调查，结果有563所高校报送了章程或章程草案[9】，占当时全国高校总数的21%。其中，教育部直属高校中有10所报送了已制定的章程,13所报送了正在征求意见的章程草案，占全部直属高校总数的30%以上．
2010年，《中国教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》颁布，要求“各高校应依法制定章程．依照章程规定管理学校”。之后成立了国家教育体制改革办公室，开展教育体制改革的试点项目，进入试点项目的28所高校均提出要制定学校章程。教育部2011年工作要点提出要“发布《高等学校章程制定办法》，保障高校办学自主权，完善学校内部治理结构”[10]．2011年11月25日教育部政策法规司在华中师范大学召集现代大学制度建设试点工作（南方片）13所高校召开了“完善现代大学制度工作研讨会”,2012年1月11日在北京大学召集（北方片）15所高校召开了“推进高等学校章程建设研讨会”。
为落实《教育规划纲要》要求，教育部经过认真研究、反复征求意见，于2011年11月28日颁布了《高等学校章程制定暂行办法》。《办法》的颁布实施，目的是从实体和程序两个方面“为高等学校制定章程提供内容指导与程序规范，推动高等学校以章程建设为核心实施整体改革，制定符合法律规定、体现学校需求与特色的高质量章程，使其具备应有的法律效力”[11]《办法》的主要内容包括确立章程的地位与作用、提出制定章程的基本原则、明确高校章程应当具备的要件、规范章程的制定程序、建立章程核准的程序与制度、健全章程的执行与监督机制等，共分为总则、章程内容、章程制定程序、章程核准与监督以及附则等五章33条．
三、章程制定是教育的改革过程
经历了30多年的改革开放历程，我国高等教育在教育宏观管理体制改革和学校内部管理体制改革两方面均取得了巨大的进展，建设现代大学制度的条件已基本成熟。《办法》的贯彻实施，将与1993年的《中国教育改革和发展纲要》提出的“逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”．1998年《高等教育法》规定的高等学校的法人地位及七项基本自主权．2010年《教育规划纲要》提出的“建设现代学校制度”一起，逐步深化地描绘出我国现代大学发展欲构建的基本制度框架。
（一）章程制定应反映教育的改革进程
章程是改革的成果，章程的制定更彰显改革的过程。我们需要以制定章程为契机推动高校依法自主办学的深入落实。
章程是现代大学制度建设成果的集中体现。现代大学制度“是现代大学发展的重要标志”[12]，《教育规划纲要》明确提出要“推进政校分开、管办分离”、“落实和扩大办学自主权”、“构建政府、学校、社会的新型关系”，在“完善中国特色大学制度”部分要求“各高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”。《办法》在第一章总则第一条开宗明义指出“为完善中国特色大学制度，指导和规范高等学校章程建设，促进高等学校依法治校、科学发展……制定本办法”。因此，章程制定是现代大学制度建设的重要内容，是高等学校科学发展的重要保障，章程是高等教育改革成果的集中体现。
章程的制定过程需要与高等教育的改革过程相衔接。章程是改革的成果，但改革不是一次完成的．章程的制定要体现改革的进程。一般而言，通用的文件总是规范着最基本的要求，甚至可以说是最低的要求，因为它要促进改革而不能限制改革。因此．在许多改革的难点尚未突破的情况下，仅满足于近一、两年内把章程制定完善可能还不现实，因为此时的章程还很难具备“大学宪法”之效力。笔者认为，初步制定的章程需要有一个试行和完善期，这也是一个促进反思的时机，之后仍需不断吸收改革的成果。待再经历几年的实践探索、检验，把各项改革取得的基本成果吸收进来，到2020年形成规范性的正式章程．真正实现依法治教、按章办学。
（二）与章程制定直接相关的主要改革内容
1．现代大学制度建设。加强章程建设是《教育规划纲要》在“完善中国特色大学制度”中提出的重要内容，章程制定必须放在现代大学制度建设的框架下考虑。按照《教育规划纲要》的要求，推进政校分开、管办分离，落实和扩大学校办学自主权是现代大学制度建设的前提。为此，我们需要转变政府管理职能，加强宏观管理，由重过程管理转向重目标管理，由直接管理为主转向间接管理为主，由以审批项目、分钱分物为主转向以搞好规划、调控、监督和服务为主。在学校自身运转方面，也要由过去主要根据上级的指令、指示、项目办学，转变为在国家大政方针指导下．学校依法办学和面向社会自主办学。总之，我们可以以制定章程为契机，推动高校的自主办学工作，使高校的运行在有法可依的基础上进一步有章可循。
在高校内部治理结构方面，我们需要在充分把握大学管理特点的基础上，探讨“党委领导、校长负责、教授治学”的分工实现机制，使得党委的领导权、校长的行政权和教授的学术权，不缺位、不越位。
章程应呈现高校与其他利益相关方关系的内容．明确社会各利益群体参与治理的方式。公办高校要体现国家意志和公共利益，可结合学校的自身定位要求突出一些重点．如高水平大学如何兼顾自主办学和公共利益需求、行业特色大学如何加强与行业的联系、地方大学如何与地方发展融为一体等。这些关系影响着高校的治理方式。
2．高校分类体系建设。《办法》第十四条规定“章程应当围绕提高质量的核心任务．明确学校保障和提高教育教学质量的原则与制度”．第十七条规定“高等学校起草章程，应当深入研究、分析学校的特色与需求”。《教育规划纲要》提出要“建立高校分类体系，实行分类管理。发挥政策指导和资源配置的作用，引导高校合理定位”．并提出“逐步实施高等学校分类入学考试”、“建立健全有利于促进入学机会公平、有利于优秀人才选拔的多元录取机制”、“建立动态调整机制，不断优化高等教育结构……重点扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模”等具体内容。章程制定，应当反映学校的办学特色。
高校办出特色需要加强办学模式改革。不同的办学模式组合出整体和谐的高等学校体系。站在国家需求的角度看．人才培养首先需要有一个完善的育人体系，因此需要加强高等学校体系建设，加强体系与社会的适应性，保证每所学校的质量和特色。人才培养模式改革．需要将高等教育建设的重点由一流的学校转向一流的体系，以体系与社会的匹配性及体系内每所学校的卓越发展为标志。政府要加强对高等学校发展的总体设计和分类指导工作．以此作为新时期改善和加强政府宏观管理职能的重要推进措施．即通过规划的手段把发展的内驱力引向重特色、质量的内涵发展上来。在此基础上，促进高等学校面向社会依法自主办学，提倡不同的办学理念和办学思路。
高校要合理界定自己的办学使命和特色．并通过章程使其稳定和规范下来，促进内涵发展。中央部门直接管理的大学要为全国服务．注重为有志青年公平地提供机会．增强国际开放性，加强创新：行业特色大学要加强行业和企业的参与，加强产学研合作，加强核心技术对行业的引领作用：地方性高校要更多地为地方发展服务，形成地域特色，加强应用。
（三）章程制定应兼顾教育改革过程与改革成果规范的统一
目前，各高校对章程的理解很不一致，甚至不排除走过场的现象。其实，章程的意义主要不在文本，关键是能否使它起到应有的法理作用。章程制定需要与改革相适应，但改革可能是漫长的。作为“大学宪法”之称的章程．要反映高等教育的基本规律和学校自身特色，要具有法律效力，也需要有稳定性，最终它应是相对规范的。规范的意义在于尊重规律和依法治教．包括内容和程序上的严肃性，后人不能因人而异。
1．就一校而言章程制定需要有一个充分的协商过程。制定章程绝不仅仅是少数领导和行政部门的事情，必须有教师的广泛参与。英国教育家怀特海说过，“教师的意见以及对大学办学目标的共同热情是办好大学的唯一有效保证”[13]。章程的制定是与教育改革和制度建设密切联系在一起的．需要各利益相关方的广泛参与和充分协商，是一个凝聚力量、形成共识的过程。因此，《办法》在第三章“章程制定程序”部分多条款规定了相关协商内容。第十七条提出全方位听取意见，“使章程起草成为学校凝聚共识、促进管理、增进和谐的过程”：第十八条提出在校内公开听取意见，充分论证：第十九条提出“高等学校应当与举办者、主管教育行政部门及其他相关部门充分沟通、协商”。有些内容好像还略有重复，其实是在表明过程、协商的重要性。只有在构思未来发展时容纳了更多的师生员工及其他利益相关者的意见．实施时才能得到较好的配合，章程才能发挥应有的效用。
2．就全国而言应允许前期章程版本的简繁多样。《办法》第二章具体规定了章程应包含的内容，但不同的人、不同的学校对章程的简繁程度认识却很不一致。综观国外的大学章程，有简有繁，如日本的比较简短、英美的比较繁多，这与它们章程的历史长短有关，从中可以发现一个由简至繁的过程。简与繁，代表了对办学、对管理、对规律的认识和把握程度。由于近期我国高等学校的章程制定还是新生事物．需要有一个完善的过程。因此．不要期望章程的制定一步到位．章程在内容的选择上需要有一个甄别、充实、完善的过程。初期，不要太繁，要定大事，要能经得起时间的检验，具体的细节可由章程之下的规章予以体现。但是．各校的改革进程是不一样的，认识的深度也是不同的。前期我们应允许在满足《办法》要求的前提下有多种选择，以利于工作开展。要允许多样，鼓励百花齐放，特别要鼓励那些改革走在前面的高校拿出一些比较具体、比较详细、比较有个性特点的章程版本供其他高校参考。
3. 2020年后各校的章程应是规范的版本。章程的制定需要有充分的过程．以反映改革和认识的进程，但结果应是严谨和规范的，需要有权威性和严肃性。规范的版本并不是要求各校的章程一个模式，而是在保证国家要求的基本内容的前提下尽量反映各自的特点。
完善后的章程应该是改革后的成果结晶，需要与现代大学制度建设和学校发展定位联系在一起。高等教育的改革最终要建立让广大教师醉心于学术工作的机制，满足社会和人的发展需求，创建有助于学术创新和学生健康成长的环境。而界定好政府与高校的关系，明确高校的治理结构，并以规范性的章程作保证．这是我国现代大学制度建设和学校科学发展的基本内涵，而章程最终要成为学校依法自主办学的坚实保障。
（马陆亭，国家教育发展研究中心高教室主任、研究员，北京 100816）
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Consideration on the Full Startup of Statutes Establishment
in Higher Education Institutions
Ma Luting
(National Center for Education, Development Research, Ministry of Education of P. R. China Beijing 100816)
Abstract: Combining the publishing and implement of The Temporary Method of Statutes Establishment in Higher Education Institutions, the article makes analysis in the legal principle of the HEIs' Statutes in foreign countries and the governing meaning of Statutes establishment in my country, as well as makes a review on the history of the development of the Statutes. The article insists that Statutes are the achievement of reform and Statutes establishment is the process of this reform. The contents of the reform directly related to the Statutes establishment involve the construction of the institution of modern university and the construction of the system of classifying higher educational institutions. Statutes establishment should give consideration to the uniform of both reform process and achievement standard, which definitely goes through a process of full consultation, diversity at the earlier stage and standardization at the later stage.
Key Words: higher education institution, statutes establishment; system of university; process of reform; achievement standard
